都道府県市区町村
落書き帳

特別市




[369] 2001年 9月 8日(土)08:35:49Issie さん
特別市
実は今の「地方自治法」が公布・施行された1947年当時には「特別市」という制度がありました。当時の段階で「区」のあった大都市である「京都市」「大阪市」「名古屋市」「神戸市」「横浜市」に適用することを想定したものと思われます。
けれども結局この制度は実施されることなく,その後の改正で地方自治法からは削除されてしまいました。「特別市」が「府県」から独立してしまうことへの府県の反発が強かったことのようです。
そこで「特別市」よりも府県からの独立性の弱い「政令指定都市」となったわけです。satoさんの言われるとおり“妥協の産物”なのでしょうね。

現在「都制」という制度は存在しません。
建前上,「東京都」は他の「道府県」と全く同格の存在です。「都」と言っているのは単に“そういう名前だったから”にすぎません。「警視庁」がもともと“そういう名前”だったので他の県警本部と同格にもかかわらずそういう名前であるのと同じです。
もともと「東京都制」というのは戦時下の1942年に「帝都」への中央からの統制を強めるために「東京府」と「東京市」を統合したものです。とりあえず東京だけをターゲットにしたものですね。その分,旧東京市民の自治権の一部が奪われました。
「特別区」という制度は,こうして“できあがってしまった”東京の特殊な体制を地方自治法のシステムに整合的に取り込むために,やむを得ず導入したものだと思っています。あくまでも「特別」だから,本当は何らかの形で改称した方がよい。
公選の区長を持っている「千代田区」が名実ともに「市」になりたい,という気持ちはわかります。実際,多くの権限ではすでに「市」とほとんど同じになりつつあるわけだから。
だいたい,“あの知事”は同じことを国に対して言ってるんだしね。
[370] 2001年 9月 8日(土)23:16:52Issie さん
都道府県と市の統合
下の発言のおしまいの方,「改称」は「解消」の間違いです。

さて,今の制度の中でかつての「都制」や「特別市」のような制度を導入することは,今のままでは不可能だと思います。
まず,今の地方自治法にはそのような制度がありませんから,この法律自体を改正する必要があります。
次に,都道府県の名称や領域を変更する(たとえば特別市のようなものを設置して府県から独立させる)には地方自治法第3条または第6条の規定により,この件に関する法律を作らなければなりません。都道府県と市を統合する,というのも恐らくはこの規定に引っかかるのではないか,と思います。
そして最後に,このような立法行為はいずれも特定の地方公共団体のみを対象とするものなので,たとえ国会で関連法案が成立しても,憲法第95条の規定によって「住民投票」を行い,その過半数の賛成を得なければなりません。

政令指定都市が「妥協の産物」というのは,単に「大都市の独立を嫌う都道府県との妥協」という意味だけでなく,このような煩瑣な手続きを避けるための妥協と言う側面もあるのです。
つまり,特別市のように都道府県から独立させるのではなく,あくまでも都道府県に含まれるという位置づけを残せば,都道府県の領域変更には当たらないので「法律」にする必要はなく,「政令」で十分。そうすれば住民投票の必要もないし,都道府県が嫌がることもない,というわけです。

もし,今の地方自治制度を根本的に変えるならば,当然かなりのエネルギーが必要ですね。
ただ,地方自治という極めて基本的な権利に対する重大な変更なのですから,このような煩瑣な手続きは絶対必要だと考えます。特に住民投票は決して省いてほしくない。そう思います。
[53841] 2006年 9月 6日(水)21:49:52【1】hmt さん
「勅令指定都市」から「六大都市」へ、そして「特別市」の指定は実現せずに「政令指定都市」へ
[53814] hmt
「六大都市」という名に法律的根拠があるか否かは知りません。

自分で調べてみました。
「六大都市行政監督ニ関スル法律」(大正11年3月22日法律第1号)によって、市が事務執行にあたって府県知事の許可等を要する場合であっても、六大都市(東京市・京都市・大阪市・横浜市・神戸市・名古屋市)については許可等を要しないことが規定されていました。

昭和18年(1943)、「東京都制」の施行に伴なって「五大都市行政監督ニ関スル法律」と名を変えますが、この特例は、昭和31年(1956)に政令指定都市制度が制定されるまで存続していました。

# 「七大都市」[53814]という名が使われた法律は存在しないようですが、「昭和13年文部省検定済・朝鮮総督府検定済」の地図帳に記載されているからには、ある程度は「公式に認知された名」なのであろうと推察します。

この間、昭和22年(1947)、地方自治法の施行に伴ない、その264条を根拠とする特別地方公共団体「特別市」の制度ができました。[369]Issieさん
これは、人口50 万以上の市で法律で指定するものを対象とし、都道府県の区域外として、都道府県と市に属する事務を処理するというものでした。
組織としては、法人格を有しない区を設置し、区長は公選、区に議会は置かないことなどが定められていました。

この特別市制度導入をめぐっては、大都市とそれを含む府県との対立が激しく、結局、「特別市」が指定されることのないまま、「妥協の産物」[370]の政令指定都市にすり替えられて、制度自体が廃止されました。その痕跡は、現在でも地方自治法第三編に「第一章 削除」という形で残っています。
# 制定当時の条文は、第27次地方制度調査会第15回専門小委員会資料3(pdf) のp.10で見ることができます。

この資料のp.1~9には、「大都市制度の沿革」が要領よくまとめられています。
これによると、1888年に制定された「東京市区改正条例」が、1918年に京都、大阪、神戸、名古屋、横浜の5市に準用されたのが、東京以下の「六大都市」という位置付けの実質的さきがけとなっているようです。

大正時代のこの制度から遡ること7年。明治末の1911年に全文改正された「市制」の第6条には“勅令ヲ以テ指定スル市”の特例制度が登場しており、これこそが「政令指定都市」の元祖かもしれません。なお、この時に勅令239号で指定された「勅令指定都市」は、東京市、大阪市、京都市でした。

国勢調査で使っている「○大都市」という呼び名(2005年の使用例)は、「六大都市」時代から引き続き使われてきたものでしょうが、○=15から16、そして18へと大増殖してゆくと、確かに[53489]のような違和感を覚えるようになってきます。

「政令市、中核市、特例市…」 については、既にアーカイブスがありますが、せっかくなので、大都市等に関する特例制度の簡単な年表を示しておきます。都道府県制度、市町村制度と対比させてあります。

年号西暦都道府県制度大都市に関する特例制度市町村制度
明治111878郡区町村編制法による区設置[7772][51030]
明治211888東京市区改正条例市制町村制(制定)[51056]
明治221889三市特例制度市制町村制施行 [34434]
明治231890府県制[228]東京都制案
明治311898三市特例制度廃止[33692]
明治321899府県制改正[53577]
明治441911勅令指定都市市制・町村制[51056]
大正71918市区改正条例を五市に準用
大正101921府県制改正市制・町村制改正
大正111922六大都市行政監督特例
昭和81933東京都制案
昭和181943東京都制[228]・五大都市行政監督特例
昭和211946道府県制[53601]東京都制改正市制・町村制改正
昭和221947地方自治法都区制度・特別市地方自治法
昭和311956政令指定都市[14482]
平成71995中核市[53824]
平成101998特別区が基礎的地方公共団体になる
平成122000特例市

# この表に記事番号を書き込むための検索をして、「郡区町村編制法」を「…編成法」と誤記していたことに気が付きました。
[56763] 2007年 2月 10日(土)10:58:28【2】Issie さん
勅令指定都市
昨日,仕事の関係でちょと必要があって,戦後,“公選制”の教育委員会制度について定めていた 「教育委員会法」(昭和23年法律第170号;1948年7月15日公布・施行,1956年10月1日廃止) を眺めていたら,末尾の 附則 にこんな条文がありました。

--------------------------------------------------------------------------------------
第70条 大阪市、京都市、名古屋市、神戸市及び横浜市(五大市という。以下同じ。)並びに既に教育委員会を設置しているその他の市以外の市は昭和25年12月1日又は昭和27年11月1日に、町村(既に教育委員会を設置している町村を除く。)は昭和27年11月1日に、それぞれ教育委員会を設置しなければならない。
--------------------------------------------------------------------------------------

このサイトに掲載されているのは,20回ほどの改正を経て,1956年の全面改正で「地方教育行政の組織及び運営に関する法律」(昭和31年法律第162号;略称:地方教育行政法 または 地教行法)に引き継がれる直前の,いわば“最終形態”なのですが,ここでの関心の対象となるのは「5大市」という表現ですね。

(※なお,この 「旧)教育委員会法」 から 「地教行法」 への切り替えで,教育委員会の委員は従来の公選制から現行の任命制に変更され,教育委員会の組織や教育行政のシステムも大幅に変えられました。なので,この法律は当時 「新教育委員会法」 とも呼ばれましたが,この法律も,もうすぐ変えられちゃうんでしょうかね。)

きっとね,ここは本当は当時の 地方自治法 に規定のあった「特別市」と書きたかったんじゃないか,と思うのでした。
当時の 地方自治法 には,こんな条文がありました。

--------------------------------------------------------------------------------------
第3編 特別地方公共団体及び地方公共団体に関する特例
第1章 特別地方公共団体
第1節 特別市

第265条 特別市は、都道府県の区域外とする。
 特別市は、人口五十万以上の市につき、法律でこれを指定する。その指定を廃止する場合も、また、同樣とする。
 (第3項以下省略)
--------------------------------------------------------------------------------------

当時,「特別市」と指定されるべく想定されたのは恐らく前記「5大市」なのでしょう。
けれども,まさにこの条文の 第1項 の規定が仇となって多くの反対を呼び,1つも指定されることなく,1956年にこの節(第264条~第280条)が丸ごと削除されて(昭和31年法律第147号による),かわってこの第3編の“直前”に現行の 第12章(大都市に関する特例) が挿入されて,「指定都市」(政令市,政令指定都市)なる,ある意味,“中途半端”な制度が導入され,この年7月31日の 政令第254号 によって件の 5大市 が指定されて,同年9月1日に「初めての政令指定都市」が誕生したのでした。
この「第3編の“直前”」というのがミソで,指定市は「特別地方公共団体」ではなく「普通地方公共団体」であって,あくまでも「普通の市」が“特に指定”されてより広範な権限を持つ,という位置づけなのですね。「中途半端」たる所以です。

よく見ると,教育委員会法 の改正と,地方自治法 の改正は同時期ですね。お互い,無関係ではないのですが,もし,この後も 教育委員会法 が存続していたら,冒頭に述べた「5大市」の部分は「指定市」と改正されていたことでしょう(…と思ってよく読んだら,制度移行に関する1回限りの時限規定でしたね。改正の必要はないか)。なお,現行の 地教行法 では,「指定市」という語が使用されています。

つまり,現行のような「政令指定都市」制度もなく,当時規定されていた「特別市」に指定された市が1つもない段階では,それにふさわしい市を「5大市」と呼ぶしかなかったのでしょうね。

さて,それでは,1947年5月3日以降の 現行憲法・地方自治法体制 以前の 旧憲法(明治憲法)体制下 での「5大市」,さらに 1932年に“消滅”した 東京市 も加えた「6大市」はどういう位置づけであったか調べてみると(←これは,以前に別ネタを調べた副産物なのですが),
現行地方自治法の施行まで有効であった「(改正)市制」(明治44年法律第68号)にこんな規定がありました。

--------------------------------------------------------------------------------------
第6条 勅令ヲ以テ指定スル市ノ区ハ之ヲ法人トス(以下略)
第80条 第6条ノ市ノ区ニ区長一人ヲ置キ市有給吏員トシ市長之ヲ任免ス
第82条 第6条ノ市ヲ除キ其ノ他ノ市ハ処務便宜ノ為区ヲ画シ区長及其ノ代理者一人ヲ置クコトヲ得
 前項ノ区長及其ノ代理者ハ名誉職トス市会ニ於テ市公民中選挙権ヲ有スル者ヨリ之ヲ選挙ス
 内務大臣ハ前項ノ規定ニ拘ラス区長ヲ有給吏員ト為スヘキ市ヲ指定スルコトヲ得
(以下略)
--------------------------------------------------------------------------------------

で,これを受けた 明治44年勅令第239号「市制第6条ノ市ノ指定ニ関スル件」(1911年9月21日)で 東京市・京都市・大阪市 の3市が指定され(施行は同年10月1日),明治44年内務省令第14号(1911年9月22日)で 市制第82条第3項 に該当する市として 名古屋市 が指定されています(施行は同じく同年10月1日)。
後者については,昭和2年内務省令第32号(1927年6月22日,同年10月1日施行)で 横浜市 が,昭和6年内務省令第14号(1931年7月1日,同年9月1日施行)で 神戸市 が追加指定されています。
なお,明治44年勅令第244号「市制第6条ノ市ノ区ニ関スル件」(1911年9月23日) では,該当市の 区 を“自治体”とし,その自治制に関する規定が定められていました。

つまり,今風の言い方をすれば,“自治体としての区”を持つ「勅令指定都市」と,有給吏員としての区長が配置され,だからそのための“市の下部行政機関としての区”を持つ「省令指定都市」とがあって,前者に 東京・京都・大阪 の3市が,後者に 名古屋・横浜・神戸 の3市があった,ということになるのでしょうね。
[72884] 2009年 11月 19日(木)14:00:05hmt さん
1952年当時 制度上 存在したのは 「特別市」です
[72883] Issie さん
当時あった(けれども実施されなかった)制度は,このときに削除された「大都市」制度(←法律上の正しい呼称は失念)でしたよね。

1952年当時存在した制度は、「特別市」です。
地方自治法(昭和22年法律第67号)の制定当初から存在しましたが、昭和22年法律第169号で改正されています。
第27次地方制度調査会第15回専門小委員会(2003) の資料4として使われた 大都市制度の沿革 というpdf資料の 13/15 に、地方自治法264条~265条の新旧条文対照表が掲載されています。266~280条は 10/15 をご覧ください。
この資料は、[56824]でリンクしたのですが、総務省がURLを変更していたので、改めて探し出しました。

都道府県に属しないこの特別市制度に対しては、府県側の反対が大きく、結局5大都市の指定は実現できませんでした。
1956年に、妥協の産物([370] Issie さん)である「政令指定都市」にすり替えられ、特別市制度は廃止されたのでした。

[72880] じゃごたろさん の「昭和27年政令479号道路法施行令」は、都道府県に属しない この特別市が 制度上存在したことを頭に置いて読むことになるわけですが、さて、どのような規定だったのでしょうか?

なお、現行の地方自治法第12章は、第1節 大都市に関する特例、第2節 中核市に関する特例、第3節 特例市に関する特例 と 使っています。
従って、「政令指定都市」という通称でなく、「大都市」というのが、現在の地方自治法に即した呼び方であると思われます。
国勢調査報告に使われている「○大都市」という言葉は、これなのでしょう。
[75012] 2010年 4月 22日(木)22:28:16hmt さん
同じ「区」の名で呼ばれても、中身は 区区(まちまち) (10)制定当初の地方自治法による区
「市の変遷」デビューを機に書き始めた 区制度の変遷 も、いよいよ地方自治法の時代になります。

昭和20年(1945)に戦争が終わり、9月2日に降伏文書が調印されて、日本は連合国(Allied Powers)の占領下になりました。

“大日本帝国ハ万世一系ノ天皇之ヲ統治ス”という第1条で始まる大日本帝国憲法の地方制度は、中央集権的なシステムであり、地方自治に関する規定は存在しませんでした。

日本側当初の明治憲法部分修正案には 地方自治の規定がありませんでしたが、GHQ(連合国総司令部)は、権限と責任を地方にも分与すべく、都道府県および市町村に一定の範囲内で地方自治を認める規定を設けるべきであるとして、住民による直接選挙などを含む草案を出してきました。

これにより日本政府3月2日案に第8章 地方自治 が設けられ、GHQ草案になかった総則的規定も加えられました。
第92条 地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。

地方自治の分野では、「地方公共団体」という言葉の使用や、住民による憲章(charter)制定→自治体による条例制定(94条)などの変更があったわけです。
このような過程でまとめられた「帝国憲法改正案」は、1946年10月までに 帝国議会で審議・可決 され、天皇の裁可を経て「日本国憲法」として公布されたのは、11月3日の明治節でした。

半年後の1947年(昭和22年)5月3日に「日本国憲法」施行。
そして、地方自治法も同日に施行され、従来の明治44年市制・明治44年町村制・昭和18年東京都制・明治32年道府県制(昭和21年まで府県制)は廃止されました。

このようにして施行された 地方自治法により、現在の「区」ができました。
…と、1行で片付けることができるわけがありませんね。
なにしろ、約63年前のこと。1889年(明治21年市制町村制の施行)から1947年までの58年よりも長期間を経た法律です。

制定当初の地方自治法 に規定された「区」は3種類です。

E1 特別区【特別地方公共団体】(83コマ)
第281条  都の区は、これを特別区という。【第2項省略】
第283条  政令で特別の定めをするものを除く外、第二編中市に関する規定は、特別区にこれを適用する。
特別区には、原則として市に関する規定が適用され、区長も1946年の35区(D5)、1947年の22区(D6)[74935]に引き続き公選でした。1947年8月1日に板橋区から練馬区が分離し23区になりました。

E2 特別市【特別地方公共団体】の行政区(81コマ)
1946年の地方制度改革4法[74935]審議に際して、五大都市に速やかに特別市制を実施する旨の附帯決議がなされました。
その趣旨に沿って、地方自治法制定にあたっては、特別地方公共団体である特別市[369]の制度が盛り込まれました。

特別市(79コマ)は、人口50万以上の市につき法律で指定されることになっており、都道府県の区域外にあり、一部を除いて都道府県に関する規定が適用されます。
特別市には法人格を有しない「区」が設置され、区長は公選、区議会は置かれないとされました[53841]
第270条第1項 特別市は、市長の権限に属する事務を分掌させるため、条例でその区域を分けて行政区を設け、その事務所を置くものとする。

しかし、五大都市のある府県からの反対があり、法律による特別市の指定はすぐには実現しませんでした。
シャウプ勧告に基き設置された地方行政調査委員会議による第二次勧告(1951)になると、特別市制を必要とする主な理由である二重監督・二重行政の弊害が事務の再配分により除去されるとして、再考を求めています。
結局は指定困難な状況のまま、1956(昭和31)年に特別市制度は廃止されたので、 E2の行政区も実現せずに終りました。

E3 五大都市の区(50コマ)
第155条第2項 政令で指定する市は、市長の権限に属する事務を分掌させるため、条例でその区域を分けて区を設け、区の事務所を置くものとする。
第3項 法律又は政令で特別の定をするものを除く外、行政区に関する規定は、前項の区にこれを準用する。

対象となる【初代】政令指定都市に関しては、[74207]で書いたように、五大都市が指定されています。政令
E2とほぼ同じである区の設置に関する条文や、第3項の準用規定から、特別市の行政区と同様に、旧制度[74736]のD1・ D2とは性格が少し変ったと思われますが、1922年制定の「五大都市行政監督ニ関スル法律」(1943年までは六大都市…)[53841] は存続しました。


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